川府发〔2012〕3号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府有关部门、有关直属机构，有关单位：
牧区在我省经济社会发展大局中具有重要的战略地位。长期以来，省委、省政府按照党中央、国务院的战略部署，高度重视牧区工作。特别是近几年来，全面实施藏区牧民定居行动计划和彝区“三房”改造等一系列重大民生工程，极大地改善了牧民群众的生产生活条件。在各族干部群众的共同努力下，牧区经济社会发展取得了重大成就。但由于自然、地理、历史等原因，我省牧区仍然面临不少特殊困难和问题，发展相对滞后，已成为我省全面建设小康社会的重点和难点。为全面贯彻落实《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号），进一步推进我省牧区跨越式发展，现提出如下意见。
一、充分认识推进牧区跨越式发展的重要意义
我省牧区地处青藏高原东南缘和横断山区的腹心地带，包括甘孜、阿坝、凉山三个民族自治州的48个县（市），幅员面积占全省的61.3%，拥有天然草原2.45亿亩，是全国五大牧区之一。加强草原生态保护与建设，推动牧区跨越式发展，关系我省发展稳定大局和全面建设小康社会目标的实现，要从战略和全局高度，深刻认识推进我省牧区跨越式发展的重要意义。
（一）推进牧区跨越式发展是维护生态安全的迫切需要。我省牧区地处长江、黄河上游，是金沙江、雅砻江、大渡河、岷江等江河的发源地。草原是牧区陆地生态系统主体，具有涵养水源、保持水土、调节气候等多种生态功能，长江上游径流量的46.8%和黄河水源的30%来源于牧区，是“中华水塔”的重要组成部分，具有十分重要的生态战略地位。一直以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原和湿地的生产功能，忽视生态功能，造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，湿地退化甚至干涸，牧区生态总体恶化趋势尚未根本遏制。推进牧区生产生态有机结合和跨越式发展，是构建长江上游生态屏障、维护生态安全的迫切需要。
（二）推进牧区跨越式发展是实现小康社会的必然要求。我省牧区经济社会发展严重滞后，全面实现小康社会任务艰巨，与农业相比，牧业抵御风险能力更弱；与农民相比，牧民增收渠道更单一；与农区相比，牧区统筹城乡发展难度更大。加快跨越式发展，进一步转变经济发展方式，提高牧区草原、森林、旅游、矿藏、水能、风能、太阳能等资源综合开发利用水平，增加牧民收入，是缩小区域、城乡、农牧发展差距，增强牧区自我发展能力，同步实现小康社会的现实选择和必然要求。
（三）推进牧区跨越式发展是促进民族团结和社会稳定的战略举措。我省牧区是藏、彝、羌等少数民族聚居区，是民族文化的重要发祥地，是反分裂、反破坏、反渗透的前沿阵地，是维护民族团结和社会稳定的重点地区。推进跨越式发展，让各族群众共享改革发展成果，是促进民族团结和社会稳定的战略举措，对牧区长治久安具有重大意义。
二、全面把握牧区跨越式发展的总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持生态优先和生态生产有机结合的基本方针，加快转变牧区经济发展方式，加强生态保护建设，积极发展现代草原畜牧业，大力发展生态产业，实现生产生态协调发展。加快基础设施建设，提升牧区发展条件，增强基本公共服务能力，切实改善民生，实现牧区经济社会跨越式发展和牧民生活脱胎换骨的变化，把我省牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的社会主义新牧区。
（二）基本原则。
推进我省牧区跨越式发展，必须从牧区实际出发，以生态保护为前提，以生态产业发展为重点，坚持以下原则：
——坚持生态优先，协调发展。把生态保护建设作为推动牧区跨越式发展的切入点，加大生态工程建设力度，建立生态保护长效机制，积极转变发展方式，大力培育特色优势产业，促进牧区经济与人口、资源、环境协调发展。
——坚持以人为本，改善民生。以牧民定居行动计划和彝家新寨建设为重点，着力改善牧区群众生产生活条件，努力实现基本公共服务均等化，让广大牧民共享改革发展成果。
——坚持因地制宜，分类指导。根据我省牧区不同的资源环境条件，科学确定生态保护模式和产业发展重点，采取有针对性的政策措施，重点加强对困难地区和薄弱环节工作的指导和支持。
——坚持深化改革，扩大开放。以稳定和完善草原承包经营制度为重点，落实草原保护基本制度，建立健全草原、森林和水资源、矿产资源生态补偿机制，深化牧区农村综合改革，逐步建立有利于牧区科学发展的体制机制。统筹牧区与农区发展，加强与其他地区的良性互动，努力扩大对外开放，为牧区发展注入新的活力。
——坚持自力更生，政府扶持。切实加大对牧区经济社会发展的支持力度，认真落实各项强牧惠牧政策。积极调动和引导各方面的积极性，充分发挥牧民的主人翁作用，促进牧区跨越式发展。
（三）发展目标。
力争用5—10年时间，着力解决制约我省牧区经济社会发展的全局性、根本性问题，实现牧区跨越式发展，到2020年与全省同步实现小康社会。
——生态环境显著改善。到2015年，全面完成草原承包和基本草原划定工作，初步实现草畜平衡，草原生态持续恶化势头得到有效遏制；到2020年，全面实现草畜平衡，牧区生态步入良性循环轨道。
——生活水平显著提高。到2015年，基本实现牧民定居点和彝家新寨公共服务设施配套，贫困人口数量显著减少，牧民收入接近全省平均水平，牧区与农区协调发展；到2020年，基本消除绝对贫困现象，生产生活条件全面改善，牧民收入达到全省平均水平。
——经济实力显著增强。到2015年，地区生产总值在2010年的基础上增加1倍以上，财政收入稳步增长，经济结构明显优化，基础设施明显改善，生态产业初具规模，自我发展能力稳步提升；到2020年，生产总值在2015年的基础上翻一番以上，财政保障能力大幅提高，经济结构进一步优化，经济发展质量和效益不断提高，发展内生机制更加完善。
——社会建设显著加强。到2015年，基本公共服务供给能力和可及性明显提高；到2020年，基本公共服务能力达到全省平均水平，教育、文化、卫生、体育等社会事业全面进步，社会管理体系更加完善，各民族更加团结，社会更加和谐稳定。
三、加强草原保护建设，构建长江上游生态屏障
（一）全面落实基本草原保护制度。把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。坚持先试点、后推开的原则，依法推进基本草原划定，到2015年基本草原划定面积达到牧区草原面积的80%，把基本草原保护制度落到实处。加快草原功能区规划工作，高寒牧区坚持生态保护为主，以禁牧、休牧为主要措施，促进草原休养生息，恢复植被；半牧区坚持生态优先、保护和利用并重，严格以草定畜，适度发展草原畜牧业；安宁河谷、大渡河流域、岷江流域等区域坚持建设、保护、利用并重，切实加大草原建设力度，增加饲草料供应，全面推行划区轮牧，实现草畜平衡。
（二）建立健全草原生态保护补助奖励机制。坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，实施禁牧补助和草畜平衡奖励，保障牧民减畜不减收，充分调动牧民保护草原的积极性。从2011年起，在我省牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制。对生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧和特殊功能区草原，实行禁牧封育，落实好中央财政每亩每年6元的禁牧补助，5年为一个补助周期；对禁牧区域以外的可利用草原，根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量，落实好中央财政对未超载的牧民每亩每年15元的草畜平衡奖励。省级财政按中央补助奖励资金的10%配套，用于优良牧草种植基地建设、牲畜舍饲半舍饲圈养示范、牲畜改良体系和草原监理监测体系建设。补助奖励资金要与草原生态改善目标挂钩，按照便民、高效的原则采用“一卡通”等形式及时兑现。
（三）大力推进牧区生态保护重点工程建设。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，全面加强草原生态建设，启动实施四川省青藏高原生态建设与环境保护规划、川西藏区生态保护与建设规划，推进川西北防沙治沙工程，加快甘孜、阿坝等高寒草地生态修复。继续实施天然草原退牧还草工程，完善建设内容，科学合理布局草原围栏，加快重度退化草原补播改良。开展草原灭鼠治虫，建设鼠虫害综合治理示范区，加大鼠荒地治理力度。继续推进天然林资源保护工程，巩固退耕还林成果，加强生物多样性保护。合理确定草原自然保护区，重点保护具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物，以及具有重要生态功能和经济科研价值的草原。积极推进牧区湿地建设和石漠化综合治理。抓好水土流失综合治理和滑坡泥石流综合防治，加强草原生态监测、气候灾害监测预警和人工影响天气能力建设。
（四）强化草原监督管理。按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求，进一步加强草原监管工作。落实草原动态监测和资源调查制度，每年进行动态监测，每5年开展一次草原资源全面调查。加强草原基础设施管护，保护草原生态建设成果。严格草原执法监督，依法查处非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖及其他侵占破坏草原的案件，及时纠正违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为。加强草原征占用管理，严格草原植被恢复费征收和管理。建立健全草原监理机构，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善工作条件。
四、大力发展生态产业，促进农牧民增收
（一）加快发展牧区旅游业。旅游业是牧区跨越式发展的突破口，是牧区经济发展的重要支柱产业，在牧区转变发展方式、加快发展、扩大开放、改善民生中具有十分重要的作用。牢固树立牧区生态旅游观念，坚持草地生态保护和旅游开发并重，以草地保护促进旅游开发，妥善处理好旅游开发、生态保护之间的关系。修订和完善牧区旅游开发规划，加强自然遗产、国家风景名胜区、自然保护区和重要湿地管理，紧紧围绕大香格里拉、大九寨、邛海—螺髻山等精品旅游区建设，打造一批国际精品旅游线路，把牧区建设成为重要的世界旅游目的地。按照“精品景区国际化、优良景区精品化、普通景区特色化”的思路，坚持旅游与生态、文化相结合，发展国际旅游品牌和特色旅游城镇，促进牧区旅游景区“以点成线，以线带片”，培育一批民族文化旅游示范区和旅游龙头企业，做大做强牧区旅游产业。推进牧区乡村生态旅游，结合“牧民定居行动计划”和“彝家新寨”建设，突出独有魅力的民居风格，加快引导和实施“千百万牧(农)家乐”工程，在旅游沿线布局建设一批“藏、彝、羌家乐”和具有民族特色的家庭旅馆，以旅游业带动和促进农牧民稳定就业、持续增加收入，发挥旅游业富民强县的支撑作用。加快发展以草原风光、民族风情、宗教文化为特色的草原旅游业，把红色旅游与民族文化旅游、生态旅游紧密结合起来，积极发展观光旅游、文化旅游、休闲旅游以及旅游关联产业。
加强旅游基础设施和配套设施建设，突破牧区旅游业发展瓶颈，重点建设旅游通道，完善景区电、水、通讯、环境保护、卫生和酒店住宿、民族特色餐饮等配套设施建设。强化旅游品牌和线路营销，加大牧区旅游业的宣传推销力度，积极发展电子商务，打造和做优“九寨·黄龙”、“大香格里拉”、泸沽湖等国际国内旅游品牌，分区域、分主题、分市场、分形式、分需求地大力开展旅游宣传促销活动，着力推动川、藏、滇、甘、青、陕旅游区合作。围绕行、游、住、食、购、娱强化旅游产品创新升级和旅游商品开发，做好民族文化的抢救整理、恢复保护和打造推广工作，逐步建立藏羌、藏彝文化走廊，建立和形成藏、彝、羌人文景观精品区。挖掘、保护、传承民间手工技艺，加快开发具有民族和地方特色的旅游商品，促进旅游商品特色化、多样化、系列化和规模化，规划建设具有民族特色的旅游商品市场。开发民族特色文化旅游产品，突出民族文化，将民俗、节庆活动打造为特色旅游产品，展示具有民族特色的生产和生活方式，增加民族文化旅游的魅力和市场竞争力。
（二）大力发展生态特色产业。立足我省牧区特色资源优势，以市场为导向，以科技为支撑，大力发展生态特色产业，促进产业和生态协调。加强青稞、马铃薯、荞麦基地建设。大力发展牧区特色经济林、木质工业原料林、生物质能源林、药材、花卉、果蔬、食用菌、有机茶和林下资源，建设优势突出和特色鲜明的优质农产品基地。引进、培育和壮大龙头企业，积极发展农牧结合的农畜产品加工业，鼓励农业产业化龙头企业到牧区建设生产基地，支持农牧特色产品加工集中区建设。合理开发利用药用动植物资源，建设道地药材基地，加强野生濒危药材的保护和人工种植技术研究及成果转化，支持民族医药成方制剂的研究、开发与注册，加快牧区药品生产质量管理规范认证（药品GMP认证），做大做强我省民族医药产业。落实税收优惠政策，继续扶持少数民族特需商品和民族手工艺品生产企业发展。发展商贸流通业，继续推进牧区“万村千乡市场工程”和商业零售网点建设，建立与交通、通信等基础设施相适应的牧区区域性畜产品交易中心。结合牧区自身优势产业，加强牧区农产品冷链物流、农资和农产品物流配送体系建设。在保护牧区生态的前提下，科学合理有序开发矿产资源，整顿开发秩序，提高开发和综合利用水平。积极发展风电、太阳能发电等清洁能源，在做好生态环境影响评价的基础上，有序开发建设水电，因地制宜发展生物质能。大力发展循环经济，提高资源综合利用水平。
（三）加强产业发展政策扶持。支持有条件在牧区发展的清洁能源和环境友好型的资源开发利用项目优先布局建设并审批核准。现有国家农业综合开发资金、中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金、工业发展资金等相关资金要对牧区符合条件的项目给予适当倾斜，支持建立牧区中小企业发展创业扶持基金。自2011年1月1日至2020年12月31日，对符合条件的鼓励类产业牧区企业减征15%企业所得税。在安排土地利用年度计划指标时适当向牧区倾斜。银行业金融机构要增加信贷资金供给，重点满足牧区特色优势产业发展需要。建立不同于内地的贷款审查和资金定价机制，适度下放银行业金融机构信贷管理权限，对牧区分支机构信贷规模给予倾斜，降低牧区贷款项目准入门槛。落实涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等优惠政策，进一步落实和完善县域法人金融机构将新增可贷资金主要留在当地使用的政策。鼓励各金融机构探索开办草地（场）及林场使用权抵押等多种抵押担保方式。引导银行业金融机构增加牧区特别是边远牧区服务网点，消除牧区金融服务空白乡（镇）。支持融资性担保公司发展牧区业务。
（四）促进牧民转产转业。实施更加积极的就业政策，鼓励以创业带动就业，大力支持牧区劳动者自主创业。政府投资的建设项目优先吸纳当地牧区劳动力就业，在牧区设立毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位，组织牧民开展草原管护。鼓励牧民在定居点和彝家新寨参与环卫、家政、保安等服务，促进就地就近就业。完善就业援助制度，按规定为符合条件的转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策。根据牧区需要，加强高校特色专业、学科建设和人才培养，实行定向招生、定向培养，做好劳务人才培养工作，提高牧民素质和转产转业能力，减轻草原人口承载压力。加强劳务品牌培育和推介，有序组织牧民劳务输出，加强公共就业服务体系建设，加强市场监管，规范发展就业中介服务。切实做好牧区特别是“9+3”免费教育毕业生的就业促进工作。加强外出务工牧民的联系、服务和管理，做好外出务工牧民社会保险关系转移接续工作。
（五）提高牧区对内对外开放水平。依托成渝经济区建设，积极支持牧区开放型经济发展，抓住区域间产业转移的机遇，结合牧区优势特色资源，积极开展招商引资，吸引发达地区企业到牧区投资兴业，加快建设一批资源开发和产业发展项目，提高特色优势产业发展水平。鼓励外资投向牧区现代农牧业、旅游等特色优势产业，参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态环境恢复治理新技术开发应用项目。引导有优势的潜力企业发展对外贸易，壮大外贸主体，支持牧区特色优势产品出口，促进牧区经济发展。利用西博会和川藏、川滇等区域合作平台，加强牧区与其他地区的经济技术合作与交流，推动跨区域合作，实现互利共赢。鼓励和支持牧区与内地合作共建产业园区，发展“飞地经济”。积极引导牧区群众增强开放意识、发展意识和市场意识，大力改善牧区开发开放环境，加大对外宣传力度，增强牧区投资和产业发展吸引力。
五、转变发展方式，积极发展现代草原畜牧业
（一）稳定完善和规范草原承包经营责任制。落实完善草原承包责任制，是深化牧区改革的重要内容，是推进草原生态保护建设和促进畜牧业发展的基础。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原确权和承包工作。依法明确草原权属，做到草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，保持草原承包关系稳定并长久不变。牧区各级人民政府要建立草原承包工作目标责任制，落实专项工作经费，用5年时间完成草原确权和承包工作，条件成熟的地方力争3年完成。建立规范化的草原承包管理信息系统和档案。在依法自愿有偿的基础上，规范草原承包经营权流转，防止以流转为名改变草原用途。确需征占用草原的，要严格审核审批手续，依法落实用地补偿和征收草原植被恢复费，并做好被征占用地牧民的安置工作。省政府将按照国家有关要求制订草原特殊物种资源管理和经营专门管理办法。
（二）转变粗放型畜牧业生产方式。大力促进草原畜牧业由粗放型向质量效益型转变。有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，大力开展围栏草地建设，加大天然草原补播改良力度。提高天然草原生产能力。实施人工草地发展规划，大力发展人工种草。在高海拔地区通过草场围栏实施以免耕种草为主要内容的人工草地建设，在不破坏原有植被的基础上，提高单位面积草产量。在海拔较低且水源、土壤、光热条件较好的地区，积极建设规模化、规范化人工饲草基地，增加饲草料补充供给，减轻天然草原的放牧压力，实现草畜动态平衡。在有条件的地区稳步开展牧区水利建设，发展节水高效灌溉饲草基地。加强牲畜棚圈建设，积极推行舍饲、半舍饲饲养，实现禁牧不禁养。优化畜群结构，提高科学饲养和经营水平，加快畜禽出栏周转，增加生产效益。依据资源分布状况，优化区域生产布局，启动实施牧区特色畜牧业发展示范工程，扶持开展牦牛、藏羊、藏猪、藏鸡等特色畜牧业基地建设，实行规模化、标准化养殖。切实落实税收优惠和财政补贴等政策，扶持发展专业合作经济组织，提高草原畜牧业组织化程度。在抓好红原县、炉霍县牧区现代畜牧业试点的基础上，扩大试点范围，积极发展现代畜牧业。
（三）加强科技支撑和服务体系建设。强化科技支撑，完善服务体系，提高牧区农牧业发展水平。加大牧区相关农牧科研经费投入，进一步加强优良畜种和草种选育、草原生态系统恢复与重建等关键技术的研发，加大科技成果转化力度。加强草原畜牧业、草原生态等学科建设，开展退化草原生态系统恢复研究。支持种畜繁育场、牧草良种繁育基地建设，提高优良种畜和草种供给能力。加强动物疫病防控，落实动物防疫和疫畜扑杀补贴政策，有效控制包虫病、结核病、布病等人畜共患病和口蹄疫等重大传染性疾病。严格全程监管，保障农畜产品质量安全。结合乡（镇）畜牧兽医站续建和乡（镇）农技推广体系建设，提高建设标准，改善牧区基层农牧业技术推广服务条件，5年内基本完成我省牧区州、县、乡、村四级畜牧业技术支撑服务和执法体系建设。建立健全牧区专业技术人才稳定和引进的机制。大力培养专业技术人才，开展科技特派员农村科技创业行动。通过“9+3”免费教育计划、农技推广特色岗位培训计划等多种形式，选择当地符合条件的人员定向培养，充实基层农技推广队伍。开展牧民生产实用技术培训，加快推广草原分区轮牧、优质饲草生产、牲畜舍饲半舍饲、品种改良、疫病防控等先进适用技术。
（四）提高防灾减灾能力。针对我省牧区灾多灾频灾重的现状，抓紧编制和启动实施全省牧区防灾减灾工程规划。大力开展抗灾保畜打储草基地、标准化牲畜暖圈和贮草棚建设，支持雪灾严重地区建设饲草料储备库，建立完善饲草料储备制度，切实提高抗灾保畜能力。强化草原防火工作，加快草原火灾应急通信指挥系统、防火物资储备库、防火站等防扑火基础设施建设，建立专业半专业防扑火队伍，开展技能培训和应急演练，提高草原防扑火能力。加强草原鼠虫害和毒害草防治基础设施建设，扩大防治面积，增加生物防治比例，加强草原外来物种入侵防控工作。完善草原防灾减灾应急预案，健全工作机制，保障工作经费。
（五）加大生产补贴力度。落实国家对牧区肉牛、绵羊、牦牛、山羊、青稞的良种补贴政策，以及人工种植牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴等草原生态保护补助奖励机制政策。针对我省牧区的特殊性，省级财政在每年安排的草原生态保护奖励配套资金中，支持牦牛等牲畜改良点建设，扩大实施优良牧草种植示范推广，加大牧区牧业机械购置补贴支持力度。积极探索和发展多种形式的草原畜牧业保险，对符合条件的给予保费补贴。
六、加强基础设施建设，改善牧区发展条件
（一）加强交通基础设施建设。全力推动映秀至汶川高速公路建设，力争“十二五”期间开工建设雅安至康定、绵阳至九寨沟、汶川至马尔康、汶川至川主寺到九寨沟、西昌至昭通等高速公路。加快实施国道318、317、108线整治改造工程和省道303、217、208线等牧区干线公路建设。推进环贡嘎山旅游圈、大九寨、大香格里拉等重要旅游干线公路建设。开工建设阿坝红原、稻城亚丁机场，推进甘孜机场前期工作。重点加快成都至兰州铁路建设、成昆扩能成都至峨眉段，加快推进成昆扩能峨眉至攀枝花段、川藏铁路雅安至康定（新都桥站）至昌都段、川青铁路成都至马尔康段等的前期工作，力争早日开工建设。全面加快通乡通村公路建设，以及牧民定居点和彝家新寨道路建设。增强农村公路安全保障能力。牧区因地制宜做好牧民转场牧道建设规划，制订牧道建设标准和分年度实施计划。
（二）加快水利设施建设。全面实现牧民定居点、彝家新寨安全饮水，进一步提高供水保证率和水质合格率，同步解决牲畜饮水困难。有效缓解工程性缺水和资源性缺水问题，提高水利服务和支撑经济社会发展的保障能力。建成玛依河、白松茨巫、新华、大海子等一批水利工程，加快大桥水库灌区二期、顺河堰、崇化等水利工程前期工作，适时开工建设。加强病险水库除险加固、重要河流河段防洪、重点城镇堤防和中小河流治理工程建设。
（三）推进牧区能源建设。加快牧区能源基础设施建设，完善牧区能源管理和服务体系，着力解决牧区群众生产生活用能问题。进一步推进牧区电网改造升级和无电地区电力设施建设。大力开发可再生能源，因地制宜、多能互补，努力构建稳定、经济、安全、清洁的牧区能源供应体系。积极发展太阳能暖房、推广太阳灶、高效低排生物质能炉等新型生活用能设备，结合国家太阳能利用政策支持牧民建设户用太阳能光伏发电和供热系统，积极开展生物质能源和“三沼”综合利用。加快水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设。
（四）加快牧区城镇建设。加快州府、县城和特色集镇基础设施、公共设施建设，充分发挥城镇的辐射和集聚作用。依托旅游景区、交通节点和产业发展，因地制宜规划建设一批民族风情浓郁、设施完备、生活现代的旅游集镇、特色集镇。在规划和建设选址中，要明确防洪、防火、防震标准，合理布局应急避难场所和救援通道，避让滑坡和泥石流易发区。加强城镇道路、水源工程、供排水管网设施建设。完善城镇污水处理设施，提高污水处理能力，推进城镇与旅游区生活垃圾无害化处理，控制牧区面源污染，深入开展城乡环境综合治理，倡导健康文明生活习惯。坚持城乡统筹发展，把推进牧区城镇建设与牧民定居点、彝家新寨建设结合起来，延伸和拓展城镇服务功能，形成以城带乡、城乡互动的良好局面。
（五）完善通信网络建设。加快牧区通信设施建设，逐步消除电信和邮政服务空白点。支持通信村村通工程、移动网广覆盖工程、宽带通信工程、新一代信息基础设施建设。加快实施乡乡通邮工程，完善邮政基础设施建设，逐步建设速递中心和物流集散网，提高牧区邮政服务水平和农村邮政运输投递能力。
七、着力改善民生，提升牧区公共服务能力
（一）加快推进藏区牧民定居行动计划。继续实施牧民定居行动计划，抓好定居点配套设施建设，完善学校、文化室、卫生室、村民活动中心、青少年活动中心、警务室、便民店等公共配套设施，确保定居点的水、电、路和通信等基础设施配套。加快实施牧区危房改造和抗震安居工程，按照牧民定居房、牲畜暖棚、草地围栏、人工饲草料基地、贮草棚“五配套”要求，在有条件的地区规划建设小型水利设施、饲草基地和青稞基地，统筹推进新牧区和小城镇建设。
（二）加快建设彝家新寨。推进彝家新寨建设，重点实施住房改造，完善彝家新寨水、电、路等配套设施，提升教育、卫生、文化等公共服务能力。开展彝区健康文明新生活运动，改变人畜混居、功能混杂的居住环境，建设民族风情浓郁、设施完备、生活现代的特色集镇和村庄。
（三）加大牧区扶贫开发力度。全面落实国家、省连片特困地区扶持政策，对牧区实行连片开发、综合治理，财政扶贫资金主要投向连片贫困地区、重点县和贫困村，提高扶贫对象发展能力，改善扶贫对象基本生产生活条件。加大对牧区的转移支付力度，保障基本支出需求，提高民生支出水平，提升促进发展能力。加大财政扶贫性资金投入，加强项目资金整合。加大牧区信贷扶贫资金投入，大力发展扶贫小额信贷。对生态环境脆弱、不具备生活条件的地区，积极稳妥推进易地扶贫搬迁工程建设，加快落实生态移民后期扶持政策，着力解决转产转业牧民长远生计问题。完善扶贫开发工作机制，加强牧区对口支援工作，延长帮扶年限，把政府支持与社会广泛参与更好地结合起来，引导社会资源投入牧区扶贫开发事业。
（四）大力发展牧区教育、卫生、社会保障等社会事业。全面实施第二个“民族地区教育发展十年行动计划”。巩固提高义务教育质量和水平，重点推进寄宿制学校标准化建设，逐步提高牧区义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助标准。加大教师周转房建设力度，逐步健全教育保障机制。加快普及牧区高中阶段教育，以“9+3”免费教育为重点，进一步发展符合牧区需要的中等职业教育，积极推进民族地区免费中等职业教育计划实施。积极发展学前教育，加快牧区幼儿园建设。因地制宜开展双语教育，加强双语师资队伍建设。实施“民族地区卫生发展十年行动计划”，继续加强牧区医疗卫生机构基础设施建设和基本设备配置，提高公共卫生服务能力，加强牧区急救体系和妇幼保健能力建设，加大地方病和重大传染病防治力度。到2015年，牧区新农合参合率稳定在95%以上，逐步提高政府医保补助标准和报销比例，提高统筹层次。健全三级医疗卫生服务网络，加强牧区卫生人才队伍建设，开展乡（镇）卫生院全科医生转岗培训、继续教育。结合“万名医师支援农村卫生工程”、“内地二甲医院对口支援民族地区中心卫生院”等工作，积极组建流动医疗队，开展巡回医疗服务，推进牧区远程会诊系统建设。继续推进基层人口和计划生育工作，积极实施“少生快富”工程，开展计划生育优质服务先进县帮带牧区县的“手牵手”活动，推进优生促进工程，完善农村计划生育家庭奖励扶助和计划生育特别扶助政策。建立完善农村养老保险制度，实现彝区新型农村社会养老保险制度全覆盖，提高藏区新型农村社会养老保险参保率。进一步完善牧区社会救助和社会福利体系。实施体育惠民工程，广泛开展群众体育健身活动。加强科技基础平台和科普基地建设，支持能够带动牧民致富的科技成果转化、新技术引进等科技推广项目。
（五）大力发展牧区文化事业。构建牧区公共文化服务网络，健全公共文化服务体系。加快实施广播电视村村通工程和农村数字电影放映工程，扩大广播电视节目有效覆盖范围。大力支持乡（镇）综合文化站、乡（镇）发行网点、村级文化活动室、农（牧）家书屋、寺院书屋等公共文化基础设施建设。加强流动文化服务能力建设，提升文化便民惠民水平。对公共文化服务机构提供文化基本公共服务所需经费予以保障。加强民族语言节目和民族文字出版物生产能力建设，建立省、州、县三级民族语言广播节目译制制作体系，继续办好康巴卫视频道。推进党报党刊和广播电视进村入校进寺庙工程，深入开展群众性精神文明创建活动，不断丰富各族群众精神文化生活，引导牧区群众追求现代文明。保护物质和非物质文化遗产。实施重大文化项目带动战略，进一步发掘民族文化、民俗文化和草原文化，积极推进民族文化产业建设，着力打造民族文化产业园区、文化演艺基地、文化旅游休闲景区（景点），加大知识产权保护，加强文化产品品牌建设。大力培育文化市场主体，提升服务能力和竞争力。
（六）促进民族团结和社会稳定。全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入持久开展民族团结宣传教育活动，引导各族群众牢固树立“三个离不开”思想和“团结稳定是福、分裂动乱是祸”观念，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，深入开展维护祖国统一、热爱伟大祖国和维护民族团结宣传教育工作，把民族团结进步创建活动纳入牧区社会建设整体规划。全面贯彻党的宗教工作基本方针，加强对宗教组织和信教群众的服务，提高依法管理宗教事务的水平，维护宗教和睦和社会和谐；健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，构建具有牧区特色的社会管理体系。深化乡（镇）机构改革，加强基层干部队伍建设，稳定和充实乡村干部队伍，落实基层干部待遇政策。继续加强社会组织建设和管理，培育各类民间服务性组织，发挥其在联系社区、沟通民意等方面的重要作用。加强基层民主管理，健全村级组织运转经费保障机制，加大村级公益事业建设“一事一议”财政奖补力度，全面清理化解农村义务教育债务，积极稳妥开展其他公益性债务清理化解试点工作。
八、加强组织领导，为牧区跨越式发展提供坚强保证
（一）加强领导，明确责任。牧区各级人民政府要充分认识推进牧区发展的紧迫性、艰巨性和长期性，切实把促进牧区跨越式发展工作摆上重要位置。按照党中央、国务院及省委的决策部署和总体要求，统一思想，加强领导，全面部署，狠抓落实，确保牧区工作不断取得新进展。牧区政府是推进牧区跨越式发展的工作主体、责任主体和实施主体，要坚持从实际出发，明确发展目标，研究制订本地区促进牧区跨越发展的实施方案和政策措施。建立绩效考核和奖励制度，实行目标、任务、责任、资金“四到州”。要深入实际调查研究，及时研究解决牧区发展中出现的新情况、新问题，妥善处理好发展和稳定的关系。要切实发挥广大牧民的建设主体作用，充分尊重群众意愿，引导牧民积极主动参与牧区建设。牧区基础设施项目建设要尊重科学，遵循高海拔地区建设规律。要严格项目监管，确保工程质量和资金安全。
（二）加强支持和指导。省直有关部门要认真履行职责，加强工作指导，做好牧区规划，加大工作力度，为促进牧区跨越式发展创造良好条件。积极争取国家加大对我省牧区基础设施、生态建设与环保、社会事业、农牧林水气等公益性建设的投入，对中央安排的我省牧区公益性基础设施建设项目，取消县及县以下配套资金。省民委要加强对牧区发展工作的综合协调和督促检查。省草原行政主管部门要认真履行规划指导、监督管理、协调服务职能，做好草原生态保护建设和草原畜牧业发展工作。省发展改革委、财政厅要落实支持牧区发展的资金。其他有关部门也要根据促进牧区跨越式发展的总体要求，结合各自职能，明确职责和任务，强化工作措施。各部门要建立工作协调机制，细化方案，密切配合，形成合力，强化政策实施监督检查，把各项政策措施落到实处。
